尊敬的各位领导、尊敬的各位督学、尊敬的各位同仁：下午好。我汇报一下郑州市“督县”工作情况，题目是：构建科学有效的“督县”模式，促进教育事业和谐快速发展。一段时间以来，我们在省教育厅、省政府教督导团领导的指导下，在各兄弟地市同仁的大力支持下，在郑州市政府、郑州市教育局党委的领导下，积极开展督政工作，积极探索构建科学有效的“督县”模式，取得了较好的成效，汇报如下。
一、构建“督县”模式的过程和实践
郑州市的“督县 ”工作实际上可以上溯到1989年，1989年，郑州市开展了教育经费“三个增长”、办学条件改善、教师工资发放等“五项督导检查”、此后又开展了三年复查。1993年至1997年开展了县级政府“两基”工作督导评估验收，各县市区均通过了省政府的评估验收。随后，广泛开展了“两基”巩固提高工作，对所有县市区验收一遍，均通过验收。1998年至2004年又联合市财政局、地税局、审计局开展了连续七年的县级政府“两基”工作年审，年审的主要内容是教育经费、办学条件。从“五查”及三年复查到“两基”年审，为此后“督县”工作的开展打下了一个良好的基础。
《国务院办公厅转发教育部〈关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见〉的通知》（国办发[2004]8号）和省政府、省委组织部、省教育厅、省政府教育督导团有关文件下发以后，我们立即着手贯彻落实。2004年郑州市人民政府下发《郑州市人民政府关于对县级政府教育工作进行督导评估的意见》（郑政[2004]79号），建立了“督县”制度，使我们对县级政府教育工作督导评估从专项发展到综合，不仅对县级政府“两基”工作进行督导评估，而且，对县级政府幼儿教育、高中教育、职业教育、成人教育等也进行督导评估。从2005年开始，我们先后在二七区、新郑市、荥阳市三个县级政府进行了教育工作督导评估试点。二七区试点是启动阶段：我们主要是大张旗鼓地宣传，营造社会舆论氛围，做好基础性工作，重点推进。新郑市试点是全面发展阶段：我们主要是完善工作程序、优化运作模式、进一步做好基础工作，全面推进。荥阳市试点是纵深发展阶段：我们主要是优化评估内容，注重内涵发展，提升评估档次，以评促建，纵深推进。三个试点，三个不同的侧重，推动工作梯度发展。三个试点工作，省教育厅、省政府教育督导团领导和各兄弟地市领导均莅临指导，特此表示感谢。试点工作以后，我们联合、邀请有关行政职能部门、市人大、市政协、各民主党派进行了两次大规模的县级政府教育工作督导评估，在评估中，探索总结出了五六“督县”工作模式：开展六项评估，建立六结合的“督县”评估队伍，发挥六种作用，坚持六项原则，采用六种工作方法。运用这种模式开展工作，取得了很好的效果。从郑州市2006年县级政府教育工作督导评估结果看，“督县”提高了县级政府对教育工作基础性、先导性、全局性的认识，各县（市）区政府切实把教育工作放在了优先发展的战略位置，采取有力措施，加大教育投入，促进“三个增长”的落实，教师工资按时足额发放，且实现增长。各地普遍重视学校布局调整，优化资源配置，加强薄弱学校建设，办学条件、教育环境得到较大改善。各县（市）区“以县为主”的管理体制得到了很好地落实，许多乡（镇）政府积极支持教育工作，成效显著。学校管理水平有了新的提高，教学秩序良好。教育改革不断深化，区域素质教育得到推进。对于郑州市的“督县”工作，《中国教育报》在头版予以报道，省市十几家新闻媒体也分别进行了广泛的报道。“督县”得到各级政府高度重视，普遍受到欢迎，发展趋势良好。
二、五“六”“督县”模式的内涵和框架结构
1、开展六项评估
依据法律、法规的有关规定，上级有关文件的要求，根据郑州市教育工作发展状况，我们开展六项评估：
（1）、领导职责评估。三个重点：一是重点评估领导对教育工作的认识，是否认识到了教育工作的全局性、基础性、先导性，是否具有先进的教育理念；二是重点评估教育发展规划、年度目标的完成情况，是否落实了教育优先发展的战略地位；三是重点评估其所采取的措施是否恰当、得力，县域内各类教育是否持续、协调、健康发展。
（2）、教育经费评估。教育经费投入到位：实现“三个增长”；按时足额征收城市教育费附加，并及时全额拨付教育部门实用；教师工资全额纳入财政预算，按时足额发放；设立贫困家庭子女就学帮扶专项资金，落实“两免一补”。
（3）、办学条件评估。办学条件优良：学生生均占地面积、建筑面积、运动场地、实验设施、图书、卫生保健室、宿舍、餐厅达到标准要求；班额合理；无危房；采取切实措施，加强薄弱学校建设；周边环境适宜教学。
（4）、师资队伍建设评估。师资队伍优良：按编制为学校配备合格教师；教师学历达标；圆满完成教师继续教育各项任务；教师具有先进的教育理念，教学艺术水平较高。引入督学结果，督学中的课堂教学评估结果作为参照。（“督县”队伍中有参与督学的教育专家）
（5）、教育均衡、协调发展评估。一是义务教育均衡发展；二是幼儿教育、高中教育与义务教育之间协调发展；三是基础教育与职业教育、成人教育之间协调发展。各类教育的结构、布局合理，适应社会对教育发展的要求，和社会发展形成良性互动。
（6）、区域素质教育发展评估。创设实施素质教育的优良环境，转变教育观念，以新课改为契机，深化教育改革，提高管理水平，提高各级各类教育的质量，培养具有创新精神和实践能力的适应社会发展需要的人才。同样，引入督学结果，督学中的管理与质量评估结果作为参照。
六项评估内容涵盖了县级政府及其行政职能部门必须承担的教育职责，涵盖了县域内各级各类教育改革和发展的主要方面，使评估具有全面性、综合性。
另外，评估方案中列入了对督导机构人员数量、级别的要求，取得了不错的效果。中原区政府教育督导室和教体局平级，具有较强的独立性，其职能和无锡市政府教育督导室有点相似。政府又专门为督导室配备了两部车，非常重视。其他县市区正局级的有两家，副局级的有三家，还有几家正在运作。
2、建立六结合的督导评估队伍
“督县”是一项繁重的系统工程，必须动员方方面面的力量参与这项工作，必须形成一支结构合理、素质较高、具有权威、阵容强大的督导评估队伍。由六方面的人员组成：
（1）、政府领导：分管教育市长、分管教育秘书长，相关的市委组织部、财政局、地税局、审计局、教育局主要领导和政府教育督导室专职人员。
（2）、人大领导：分管教育的副主任、教科文卫主任、常委。
（3）、政协领导：分管教育的副主席、教科文卫主任、常委。
（4）、民主党派：民革、民盟、民建、民进、农工、九三学社副主委以上领导。
（5）、教育专家：享受国务院政府特殊津贴教育专家、教研室主任、名校校长、大学教授。
（6）、专业技术人员：财务、规划、审计人员，学校、幼儿园教育教学、行政管理，仪器器材、图书、安全管理人员。
这六方面的人员既有政府领导，又有各方面的专家，具有权威性；既有决策方面的人员，又有执行、监督方面的人员，信度高。
3、发挥六种作用
（1）、发挥政府的行政监督作用。上级政府对下级政府教育工作进行督导评估本质上是一种行政监督，这种监督通过制定政策、方案、组织培训队伍、实施督导评估、处理督导评估结果来落实。这一作用的发挥是极其重要的，是整个工作的前提。我们非常重视这一作用的发挥，“督县”工作由政府牵头，团长由主管教育副市长担任，教育、财政、审计、地税等有关政府行政职能部门参加，市委组织部门参加，各个部门充分发挥自身的作用，对下级政府教育工作进行监督指导，对政府主要领导履行教育职责的情况进行考核、评估。
（2）、发挥人大的依法监督作用。人大是最高权力机关，人大具有很高的权威性，人大的作用有两个方面：一是制定法律法规，二是督导检查。我们加强给人大领导的汇报，争取人大的支持。人大为了支持教育督导工作，专门出台了《郑州市教育督导条例》，条例对“督县”作了明确的规定：“对本级人民政府的有关部门、下级人民政府履行教育工作职责的情况进行督导。对教育经费的拨付、管理、使用情况进行督导。”为“督县”创造了一个很好的法规环境。我们每一次“督县”，都邀请人大领导参加，人大领导参加整个督导检查过程，人大领导的意见纳入反馈意见。
（3）、发挥政协、民主党派的民主监督作用。政协的民主监督作用是不可或缺的，每一次“督县”我们都邀请政协领导参加，他们都提出了很好的意见和建议。民主党派的作用是必不可少的，为了发挥民主党派的作用，我们请民主党派领导担任评估组副组长，把民主党派对政府教育工作进行评议列为“督县”反馈程序之一。民主党派从不同的角度评议政府教育工作，保证了“督县”工作的科学性、公正性、准确性。民主党派的敢说敢为，增加了工作的力度。
（4）、发挥教育专家引领作用。一是引领政府领导树立先进的教育理念、管理理念，提高管理水平；促进教育均衡和谐发展；树立科学的评价理念，摈弃单纯用升学率去评价教育、评价学校的观念，坚定不移地推进素质教育。二是从科学发展观出发，对县域内各级各类教育均衡和谐发展提出指导性的意见。我们高度重视教育专家的意见，把教育专家反馈意见列为“督县”反馈程序之一，教育专家高屋建瓴的意见提高了“督县”的质量和水平。
（5）、发挥专业技术人员指导作用。财务、规划、审计、教育教学、行政、仪器器材、图书、安全等方面的专业技术人员按照评估标准分头把关，进行评估。通过评估，总结评估对象取得的成绩和经验，指出存在的问题及薄弱环节，提出整改意见和建议，规范管理行为，提升管理水平。
（6）、发挥新闻舆论、社会监督作用。实行开放性评估，邀请各类新闻媒体参与“督县”全过程，不避讳，不粉饰，提供全部信息。评估结果通过政府新闻发布会向社会发布，评估的重要数据通过政府通告向社会公布，接受社会监督。
发挥六种作用，一是要充分发挥每一种作用；二是要整合六种作用，形成合力。发挥六种作用，保证了评估的质量，提高了评估的效益。
4、坚持六项原则
（1）、导向性原则。通过“督县”，引导县级政府全面贯彻党和国家的教育方针、政策、法律、法规，深化教育改革，全面推进素质教育，全面提高管理水平，全面提高教育质量，从而促进经济发展、社会进步。
（2）、科学性原则。建立系统、细化、层次分明、重点突出的评估指标体系，将党和国家的教育方针、政策具体化为可测的指标，每一项指标都具有相对的独立性；运用科学的评价方法、手段进行评估，做出科学的评价结论。
（3）、公开公正性原则。“督县”标准、程序、方法、结果公开。邀请所有评估对象参与评估标准、程序的制定，认真听取他们的意见；通过政府新闻发布会、政府通告公布结果。评估标准、程序、方法适用于所有评估对象。实践中，我们采取各种措施，避免、排除各种可能不公正因素，如实行回避制度，避免人情关系、利益关系、地缘关系的影响；将县、区分别编组，在评估团下组建县评估组、区评估组，分开评估；评估中注意听取评估对象的意见、对某些问题的说明和解释；做好评估人员的心理调适，纠正容易产生的心理偏差：定势效应、趋中效应、首因、近因效应、从众心理等。
（4）、均衡、协调性原则。义务教育要均衡；义务教育与幼儿教育、高中教育要协调；基础教育与职业教育、成人教育要协调；城市教育与农村教育要协调。“督县”不仅注意某一类教育的均衡协调发展，而且要注意各类教育均衡协调发展，各类教育之间的结构、布局、搭配合理。观察某一类教育，不是孤立的、静止的去观察，而是要把它放到大教育体系中去观察，注意均衡、协调的整体性、相对性、动态性。
（5）、发展性原则。“督县”不仅关注评估对象达到的水平，更关注评估对象的发展过程，发展潜力、发展前景，关注它的增值部分；通过督导评估，促使评估对象建立起一种自我调节、自我完善、自主发展的良性发展机制。
（6）、服务性原则。充分发挥督导评估的诊断功能，帮助评估对象总结取得的成绩、经验、亮点，以利其发扬光大，形成优势，形成特色；帮助评估对象找准存在的问题、薄弱环节，以利其明确努力的方向；为评估对象出谋划策，提出整改发展建议，为评估对象的发展服务。实践中，我们坚持服务性原则，受到了各县（市）区的普遍欢迎。如在惠济区评估时，评估组分析了惠济区取得的成绩、存在的问题，提出了针对性很强的发展整改建议。惠济区政府主要领导认为评估组问题找得准，抓住了实质，建议提得好，切实可行，将对惠济区教育工作发展起到强大的推动作用。对“督县”工作给予了高度评价，表示衷心感谢。
六项原则，体现了五“六”“督县”工作模式的严肃性、规范性，体现了五“六”“督县”工作模式的基本指导思想：通过“督县”，提高县级政府对教育工作基础性、先导性、全局性的认识，切实把教育工作摆在优先发展的战略位置，加大教育投入，改善办学条件，创设优良的教育环境；促进县级政府树立科学发展观，深化教育改革，正确处理县域内各类教育发展的关系，促进其均衡、协调发展；促进县级政府树立先进的教育理念，坚定不移地推进素质教育，提高管理水平，提高教育质量，培养创新能力、实践能力强的人才，以适应社会、经济发展的需要。
5、采用六种工作方法
（1）、听。听县、乡政府主要领导汇报，听县级政府分管教育领导演讲、答辩，听乡级政府分管教育领导对有关问题的说明。通过听，了解县、乡政府对教育的认识，是否把教育摆在优先发展的战略地位，教育理念是否先进，教育决策是否符合党和国家的教育方针和政策，所采取的措施是否得力。
（2）、看。看反映政府教育工作的有关音像资料，看各级各类学校、幼儿园教育教学设施、运动场地、仪器器材、图书，看学校、幼儿园的教学、行政、后勤等各项管理。
（3）、查。查阅县、乡财政、地税、教育有关账册、档案，查阅学校、幼儿园有关资料。
（4）、谈。召开财政、人事劳动、地税、审计、建设、公安、司法、国土资源、民政、卫生、教育、文化等政府行政职能部门座谈会，通过座谈，了解有关行政职能部门履行教育职责的情况。
（5）、访。访问社区群众、学校、幼儿园师生，了解他们对政府教育工作的看法，对学校工作的看法，了解他们的意见和建议。
（6）、议。评估组各位成员进行商议。一是评估组各位成员汇报自己检查的情况；二是评估组筛选信息，去伪存真，去粗取精，综合分析；三是评估组广泛讨论，形成初步意见；四是就重大问题和评估对象交换意见；五是评估组再次商议，作出最终判断，形成正式反馈意见。
采用六种工作方法进行评估，既考察政府的教育决策、教育管理水平，又考察学校的各项工作、教育质量；既查阅相关档案表册、音像资料，又深入实际察看学校教育教学设施、仪器、器材、图书；既听取政府主要领导和相关行政职能部门的汇报，又听取广大师生、社区群众对政府教育工作的看法、意见、评价；既注意评估组内部对评估信息的筛选、辨析，把握主流、把握本质，又注意倾听被评估方的意见，避免片面性，使评估具有广度和深度，评估结果可信度高。
三、几点理论思考和感悟
1、构建“督县”机制是“督县”的第一个关键点。实践中我们发现，有些地方搞一项工作，轰轰烈烈，声势浩大，新闻媒体宣传也是铺天盖地。可没过多长时间，烟消云散，销声匿迹。功效显于一时，昙花一现。为什么？缺乏一个完善的、长效的机制。遇到一个重视教育的好领导，有声有色干一番；遇到一个不重视教育的领导，工作便难以推进。实践证明：机制是非常重要的。那么，机制是什么，“督县”机制是什么？机制不是临时的，是长远的，机制具有稳定性；机制能为“督县”提供法律、法规的支持；机制能为“督县”提供坚实的工作平台。那么，如何构建“督县”机制？构建“督县”机制首先要进行制度建设，要形成制度体系。围绕“督县”，我们建立了县级政府年度自查制度、市级政府年度督导评估制度、评估档案制度、奖惩制度、市政府“督县”结果新闻发布会制度、市政府通报、通告制度，这些制度覆盖了“督县”工作的方方面面，整个过程，为“督县”工作的开展提供了制度保证。构建制度体系，要注意全面、准确体现法律、法规精神，体现上级文件精神，同时还要具有创新性。工作中我们发现，“以县为主”以后，一些乡镇政府产生了依赖思想，没有很好地履行自身的职责，出现了管理上的漏洞，在某些方面架空了“以县为主”，对乡镇政府的教育工作督导评估势在必行。于是，我们就建立了乡级政府教育工作督导评估制度，明确了乡级政府的职责，明确了县级政府负责乡级政府教育工作督导评估，把乡级政府教育工作督导评估作为县级政府教育工作督导评估的一个有机组成部分。这一制度的实施，调动了乡级政府支持教育工作的积极性。如惠济区古荥镇政府筹集105万元用于改善校舍、教学设施；新密市岳村镇和超化镇政府及当地企业对教育投资近3000万元。乡镇政府的积极性带动了村委的积极性，管城区南曹乡郎庄村村委自筹600万元资金迁建村办小学。
制度的实施离不开程序，程序使制度的实施操作化、规范化。程序反映事物发展的规律，某一程序和它所要解决的问题相对应，程序是机制的重要组成部分。制定程序要注意科学性、导向性、创新性。我们在设计县级政府教育工作汇报程序时，设计了分管教育工作的县（市）区长演讲答辩的程序：分管教育的县（市）区长现场抽题进行演讲，并针对评估组专家提出的问题进行答辩，演讲答辩结果纳入评估体系记分。这一程序是过去任何检查、评估所没有的。目的是引导政府领导学习教育理论、研究教育理论，提高自身素质，以克服“完全行政领导状态”（机械执行、被动实施、传声筒式的领导），成为有思想、有见解、能创新的专家型领导，效果很好。同时，这一程序也为勤学习、善思考的政府领导展示风采搭建了一个平台。在设计反馈程序时，我们设计了签订“督导反馈意见书”程序，“督导反馈意见书”里有被督导单位取得的成绩、存在的问题、整改意见（包括整改时间、达到的标准、程度等），政府对“督导反馈意见书”无异议，由主要领导现场签字、加盖政府公章，作为跟踪督查整改落实的依据。在来年验收时，又专门设计了对上年整改情况进行督导评估的程序，按照“督导反馈意见书”整改意见一一核查落实。有未落实的，写入来年整改意见并扣分。这一程序使各县（市）区政府高度重视整改落实工作，如登封市为了落实2005年县级政府教育工作督导评估组提出的整改意见，把2006年确定为“教育建设年”，对登封市教育硬件和软件进行重磅投入。在新建、改扩建校舍、场地、配备教学仪器器材方面市本级财政投入12149万元，乡级财政投入7534万元，两级政府财政共计投入19683万元，使登封市办学条件得到了很大改善。
再好的制度、程序，不落实还是不能形成活的机制。为了抓落实，我们倡导“严”、“细”的工作作风。“严”：严格程序：一切按程序运作，不减少不打乱；严格标准：严格执行既定的标准，不降格以求；严格评估：大处把握，小处着眼，宏观揽要，微观剖析。“细”：仔细核查：用不同的方法从不同的角度不同的渠道了解同一项评估内容。如对教育经费的核查，注意县乡财政部门的拨付、银行的转账和学校的支出、使用的一致性；对县级政府追补的教育经费的核查一直追踪到学校购物的发票，防止经费“空转”。评估人员共同讨论、分析、研究，去粗取精、去伪存真。从严从细抓落实，激发了机制内在的活力。
总之，构建“督县”机制，制度是前提，程序是支撑，实施是关键，把握这三点，就能建立一个科学有效的机制。
2、“督县”队伍建设是“督县”的第二个关键点。光有科学的“督县”机制还不行，还必须有一支高素质的、具有一定规模的督导队伍去实施。我们除了7名专职督学以外，还聘任了50名兼职督学、15名特约教育督导员，他们既有来自人大、政府、政协、组织、财政、审计、地税、劳动和社会保障、教育等部门长期从事领导工作的同志，又有在教研室、学校长期从事教学及研究工作的专家、校长；他们既有较深厚的理论造诣，又有丰富的实践经验。我们还注册了40名督导专业技术人员参加“督县”工作。除此之外，我们还特别邀请了民主党派副主委以上的领导参与“督县”工作，提高了督导队伍的层次。为了进一步提高督导队伍的素质、业务技能，我们一是召开“督县”理论研讨会，组织督学、专业技术人员学习有关理论、文件精神，研究有关评估专业技术；二是组织督学外出学习考察，学习先进地区的经验；三是在实际工作中锻炼、提高。经过长期的督导实践，形成了一支成熟的、素质较高的、具有一定规模的“督县”队伍。
3、“督县”结果使用是“督县”的第三个关键点。
“督县“结果使用将对“督县”的效果产生重大影响。“督县”结果使用得当，将会产生强大的激励作用，推动“督县”工作健康发展，推动教育事业健康发展。否则，“督县”的效果将大打折扣。要想使用好“督县”结果，就必须从两个方面入手：一是加大奖惩力度，加大对政府和政府主要领导的奖惩力度；二是将“督县”结果公布于众，接受社会舆论的监督。实践中，我们采取如下措施：一是市政府召开“督县”结果新闻发布会；二是市政府在《郑州日报》发布“督县”结果通告，并公布主要评估数据；三是市政府教育督导室与市委组织部、市教育局联合发布“督县”结果通报；四是拿出100万元对获得优秀等级的县（市）、区予以表彰奖励。
4、搞好督政工作，要敢于打破常规，敢于创新，敢于实践。敢于打破常规，不是盲目地打破，首先理论上要想清楚，你的思路，你的决策，要符合国家的教育方针，符合教育发展的方向，符合教育发展的规律。敢于创新，不是盲目的创新，是科学的创新，你的思路，你的决策要经得起理论的推敲。在这个前提下，根据当地的实际去设计工作思路、发展思路，这样的东西出来，就有一定的层次。
敢于打破常规，还要善于反思以往工作的不足，针对不足去设计工作措施。我们在设计“督县”思路的时候，回顾了89年“五查”及三年复查，回顾了“两基”和“两基”巩固提高工作，回顾了7年“两基”年审，针对以往工作中存在的问题去设计思路。
敢于打破常规，还要发扬以往工作的长处，我们把“两基”工作、“两基”年审中的一些好的做法拿到“督县”中使用，比如，督查整改反馈意见书，督查组反馈以后，政府现场签字，作为追踪督查依据。这个好的做法，我们在“督县”中仍然使用。
敢于打破常规，还要敢于实践。好的思路，经过认真思考、分析、论证，能够设计出来。可是好的思路要想在实践中实施，却是需要勇气的。比如，我们设计的主管教育县长“答辩”这个程序，实施前我征求了好多人的意见，大多数人都认为，想法不错，但最好别实施，风险大，我们的机构级别低，权威不够，弄不好，不好收场。但我们在领导的支持下坚持去做。结果效果不错，调动了主管教育县长研究教育、思考教育的积极性，提高了教育决策的水平
长期以来，我们虽然在“督县”模式上进行了一些探索，取得了一些令人满意的效果，但是，仍然有不完善的地方。今后，我们将本着发展性督导评估的理念，进行更深层次的探索，以使我们郑州市这种“督县”模式更加科学、有效，在促进教育和谐快速发展上发挥更大的作用。
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