一、基础教育管理体制的延革和改革的必要性
    1985年5月，中共中央作出关于教育体制改革的决定。决定指出“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业，改革我国教育体制的基础一环”，“基础教育管理权属于地方”。明确了基础教育的管理体制――“分级办学，分级管理”。1986年4月颁布的《义务教育法》第八条以法律形式加以规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。 1992年2月，《中华人民共和国教育法实施细则》发布施行。此《实施细则》第三条指出“实施义务教育，在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理。”1993年2月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》。《纲要》第十七条指出：“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制”。这种体制，极大地调动了地方政府（主要是县、乡两级）办学的积极性，加快了基础教育特别是九年义务教育的发展。
    2001年6月，国务院印发《国务院关于基础教育改革与发展的决定》。此《决定》指出“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理，以县为主的体制”（以下简称“以县为主”管理体制）。这是我国基础教育特别是农村义务教育管理体制的重大转变。2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修定的新《义务教育法》第七条规定“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”把“以县为主”管理以法律的形式确定下来。
那么，国家为什么要实行“以县为主”呢？
    随着国家财政制度改革，基础教育管理体制发生了一系列变化。上世纪八十年代中期教育体制改革的大趋势是事权下放，九十年代中期财政制度改革的大趋势是财权上收（据有关资料显示，实行分税制后，中央财政收入由38%上升为52%，地方则由62%降为48%）。乡镇财力成为各级财政中最薄弱的一级。其二，分级办学、分级管理的体制主要特点就是农村义务教育管理下放，“义务教育农民办”。这在当时财力紧缺的情况下是有其一定的合理性，对于调动地方政府和农民的办学积极性，改变农村基础教育十分落后的面貌，推动实现普及义务教育目标起到了积极作用。但是，随着社会经济的发展，这种体制的弊端也逐步暴露出来。主要是：农村在实行家庭联产承包责任制后，集体积累已经不多，举办农村义务教育的主要责任落在了乡财政和农民群众身上。而许多地方的乡镇财力难以支持，农民不堪重负，致使许多地方农村义务教育的经费得不到保障，办学条件较差；对教师队伍难以实行有效管理，教师队伍素质不高，教学质量与城市学校存在较大差距。这些弊端，使受教育人口最多的农村义务教育成为教育体系中一个最薄弱的环节，严重影响了科教兴国战略的实施。义务教育是靠人民办还是靠各级政府办的矛盾十分突出。十多年来“人民教育人民办，依靠人民办教育”的投入体制掩盖了长期以来政府投入不足的事实，也诱发了许多不良后果，加重了农民负担，导致农村初中辍学率的反弹。其三，随着国家决定逐步推行农村税费改革，取消向农民征收农村教育事业费附加和教育集资，这也是减轻农民负担、发展农村经济的重大举措。但如果不解决农村义务教育经费出现的缺口，税费改革也难以顺利实行。这是税费改革的最大难点。其四，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府职能必须向社会管理和公共服务领域转变。义务教育是最大的公共事业，发展义务教育是国际通行的一项国家义务。调整和完善农村义务教育管理体制，使各级政府切实承担起发展义务教育的责任，做到“义务教育政府办”，这是健全政府职能，体现人民政府为人民的重要标志。因此，党中央和国务院决定基础教育管理体制改变为“以县为主”管理。
    下面，简要谈一谈我市完善农村义务教育管理体制工作落实情况。
    2001年，国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，省政府办公厅进行了转发（皖政办[2002]35号）。对完善农村义务教育管理体制工作提出了具体落实措施和要求。这两个《通知》的主要内容和精神，概括起来，就是“抓住一个目标，理顺两个关系，建立一个网络，遵循两个原则”。“达到一个目标”即：中小学归县直接领导，人、财、物、事由县统筹管理。“理顺两个关系”即：理顺县、乡、村之间的职责关系，合理划分县、乡政府和村民自治组织的责任，理顺县级各部门之间管理农村义务教育的职责和关系，互相配合，通力协作。“建立一个网络”即：实现“一破三立”，建立一个精干、高效的农村义务教育管理网络。“一破”就是清理乡镇教育管理机构；“三立”就是确立乡镇中心学校负责全乡镇教育教学业务管理职能；确立市、县教师转岗安置指导中心职能，发挥教育人才交流作用，做好政策信息咨询、转岗培训、系统内流动和教育系统内人事管理工作；确立县级教育部门加强对农村中小学教育资金和收费管理的职能，保障人、财、物与事权相对统一。“遵循两个原则”即：一个是教育经费管理的原则，按收支两条线要求，做到收支规范，事财统一，监督到位，快捷高效，方便学校使用；另一个是师资管理的原则，做到全员聘用、能进能出、能上能下，合理流动，优胜劣汰，均衡发展。通过改革建立以县为主的农村义务教育管理体制和实行人、财、物、事相统一的新的教育管理运行模式。
我市各县区按照文件要求，于2003年全面启动了这项改革，到2004年底基本完成了这项改革工作，建立起“以县为主”的农村义务教育管理体制。
    二、“以县为主”管理后，乡镇人民政府的教育职责
    有些乡镇、行政村的同志觉得，义务教育以县管理为主了，乡镇村就没有什么责任了；还有一些同志对乡镇村失去教育方面人、财、事的决策权，产生失落感，从而放松了对农村义务教育工作的管理和支持。应当指出，这种想法是错误的，农村义务教育上收以县为主管理，对乡镇、村来说是减负和解困，可以使乡镇、村领导有更多的精力致力于经济建设和社会发展，其中包括进一步支持办好教育。以县为主不是只由县里管，乡镇村就可以不管了。
    那么，以县为主管理后，乡镇人民政府到底要负哪些教育职责呢？
    《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号）、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发[2003]19号）和《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国办发[2002]28号）以及安徽省教育厅、省财政厅、省人事厅、省编办、省人民政府教育督导团《关于农村义务教育管理体制重点指导工作的若干意见》（教督[2003]2号）已对各级政府在农村义务教育工作中的责任作出了明确规定，其中乡镇负有支持、监督和指导义务教育的职责。具体讲，有下列五项：
    1、组织适龄儿童、少年按时入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；
    2、维护学校治安、安全、教学秩序，治理校园周边环境；
    3、按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地，承担实施布局调整学校的相关工作；
    4、根据国家规定筹措教育经费，改善办学条件，适当安排中小学公用经费；
    5、协助县教育行政部门管理本乡中小学，协助有关部门治理中小学乱收费。
    三、乡镇人民政府如何履行应有的教育职责
    新《义务教育法》有关条款对上述乡镇人民政府和村民自治组织的教育职责，以法律形式确定下来。现在就是要求我们采取措施去贯彻抓落实。
    1、关于履行“组织适龄儿童、少年按时入学，严格控制义务教育阶段学生辍学”职责问题。
    新《义务教育法》第13条规定：“县级人民政府教育行政部门和乡镇人民政府组织和督促适龄儿童、少年入学，帮助解决适龄儿童、少年接受义务教育的困难，采取措施防止适龄儿童、少年辍学。居民委员会和村民委员会协助政府做好工作，督促适龄儿童、少年入学。”
    本条规定基层政府及其教育行政部门有责任组织、督促当地儿童、少年入学，帮助接受义务教育阶段有困难的学生解决问题，要采取积极措施防止义务教育阶段的学生中途辍学。作为基层群众性自治组织的居委会、村委会有责任协助政府做好适龄儿童、少年入学工作。
    按照义务教育管理体制的要求，义务教育由县级人民政府为主管理，具体负责当地义务教育的实施工作。作为县级政府负责教育工作的教育行政部门和基层的乡镇政府，其主要任务就是实施义务教育的实施和管理工作，承担着具体统计当地适龄儿童、少年的年龄情况、身体状况等相对详细数据的工作，何时入学、在哪所学校入学，都要制定具体的工作方案并落实到位，不让一位适龄儿童、少年入不了学或中途辍学。县级教育行政部门和乡镇政府要随时掌握在义务教育阶段接受教育的学生的具体情况，如果遇到因家庭经济困难或因身体健康原因影响正常上学的，应当按照国家的有关规定，及时、有效地采取适当的措施，给予一定的困难补助、免除书本费，住宿的学生还要给予寄宿补助。因身体原因上学困难的，要根据实际情况和一定的条件，帮助学生解决上学困难。要采取一切措施，防止在校学习的学生因各种原因而导致中途辍学，这是当地政府必须履行的法定职责和义务。
    2、关于履行“维持学生治安、安全、教学秩序，治理校园周边环境”职责问题。
    新《义务教育法》第23条规定：“各级人民政府及其有关部门依法维护学校周边秩序，保护学生、教师、学校的合法权益，为学校提供安全保障。”
本条是关于政府及其有关部门保护师生及学校合法权益、维护学校安全职责的规定。
    校园安全问题一直是社会普遍关注的问题。中小学校园是未成年人大量聚集的场所，一旦发生安全事故，就可能造成重大的损失。同时，中小学校园也是一个教育的场所，一个安全、文明、整洁、有秩序的校园及其周边环境，对于中小学生的健康成长会产生积极的影响。中小学校园安全的责任主体主要有两个：一是政府及其有关部门，二是学校及其教师。
    依据本法，义务教育实行县级人民政府为主管理的体制的规定，县级人民政府是中小学校园安全主要的责任主体，要全面、具体地负责辖区内义务教育学校的安全问题；其他各级人民政府及其有关部门也要依法履行相应的职责，如农村地区由于居住相对分散，县级政府难于具体管理，乡镇人民政府就要对维护学校周边秩序负较多的责任。此外，《预防未成年人犯罪法》规定城市居民委员会、农村村民委员会等基层自治组织也有义务协助公安机关做好维护中小学校周围治安的工作。
    3、关于履行“按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地，承担实施布局调整学校的相关工作”职责问题。
新《义务教育法》第15条规定：“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。新建居民区需要设置学校的，应当与居民区的建设同步进行。”
    制定学校设置规划的主体一般是县级人民政府。调整学校设置规划则是地方人民政府根据当地社会经济文化发展的趋势以及适龄儿童、少年数量与分布情况的变化，对原有的学校设置规划做出调整。近年来，计划生育政策的实施，我国城乡适龄儿童、少年的数量呈比较明显的下降趋势。因此，各地进行了比较大的学校布局结构调整，撤并了很多小学、初中。此外，受人口流动、农村小城镇建设等因素的影响，适龄儿童、少年的分布情况也发生了很大的变化，很多地方特别是农村地区的一些学校的生源受到很大的影响。这些因素也要求地方人民政府对学校的设置规划做适当的调整。
    那么，就要求乡镇人民政府按照县区人民政府制定的学校设置规划和调整学校设置规划，为新设置的学校提供土地，为布局调整扩建的学校提供土地。要向村（居）民宣传学校布局调整等相关政策，争取群众理解和支持，按政策将土地补偿费用及时发放到各户；保证新建、扩建学校建设秩序，提供良好的建设环境。
    4、关于履行“根据国家规定筹措教育经费改善办学条件，适当安排中小学公用经费”职责问题。
    2005年12月24日，国务院印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号），全面部署农村义务教育经费保障机制改革。
按改革要求，我省明年春季学期开始，将全部免收农村义务教育学生的学杂费。对免学杂费和公用经费，中央与地方按6：4比例分担，也就是说省及省以下各级政府要承担40%，对校舍维修改造资金，中央与地方按5：5比例分担，也就是说省及省以下各级政府要承担50%。40%和50%部分，省、市、县（区）、乡分别承担的具体比例，省政府正在研究制定，可以肯定地说，省级财政将拿大头。乡镇人民政府落实按照省政府确定的比例承担经费。乡镇除了筹措这一块经费外，还要积极筹措资金，整合当地教育资源，大力发展农村幼儿学前教育。
    5、关于履行“协助教育行政部门管理中小学，协助有关部门治理中小学乱收费”职责问题。
    乡镇教育管理机构清理后，成立中心学校承担原教育管理机构的部分职能工作。乡镇有关教育工作由乡镇长直接负责，乡镇可在行政编制内确定专人协助乡镇长管理具体教育事务，在县级教育行政部门指导下，监督和指导中心学校教育教学管理工作。具体讲，乡镇要协助县级教育行政部门监督本区域的各中小学贯彻党的教育方针、全面实施素质教育情况；监督各中小学的办学行为，各学校不得分设重点班和非重点班；监督各中小学落实国家课程计划，开足课时；监督各中小学各项教育教学活动的正常开展；指导和帮助中心学校做好上级部门布置的教育统计、教师调配等具体事务。要协助县级物价等有关部门，对各中小学收费情况进行检查，制止学校乱收费。

摘自<安徽教育督导网>